證券時報網
毛軍
2024-11-09 07:55
證券時報記者 郭博昊 賀覺淵
管好政府“錢袋子”，合理分配寶貴的財政資金，事關國家治理和百姓民生。“深化零基預算改革”是黨的二十屆三中全會部署的一項重要改革任務，加快預算管理科學化、精細化是建立現代財政制度的重要舉措。
隨著各地陸續啟動2025年預算編制工作，越來越多的地方政府近期表示將在新一年預算編制中深化零基預算改革。據證券時報記者不完全統計，目前全國已有14個省份發布零基預算改革行動方案或在2025年預算編制工作會議上部署零基預算改革事宜。受訪專家學者向證券時報記者表示，為更好推進零基預算改革，應首先卸下地方存量債務的“包袱”，同時樹立各部門“一盤棋”理念，從中央和地方兩個層面精準發力。
多地推動零基預算改革
零基預算，是指在編制預算時，不考慮以往所發生費用的項目或費用數額，以零為基點，一切從實際需要出發，逐項審議預算期內各項費用內容及其開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制預算。四季度以來，多個省份發文將推進零基預算改革。
10月8日，江蘇省委常委會會議審議《江蘇省深化零基預算改革方案》，強調深化零基預算改革。內蒙古自治區近日印發《實施零基預算改革三年行動方案（2025-2027年）》，提出2025年起自治區本級預算部門、單位和部分盟市、旗縣（市、區）作為第一批試點，在編制預算時將實施零基預算改革。
內蒙古自治區財政廳預算處處長劉志偉曾指出，實施零基預算改革，是不受以往預算安排影響，通過制度性安排，取消支出基數，根據支出標準合理測算資金需求，可以大力壓減非剛性非重點支出、低效無效支出，把有限的資金用在緊要處。
部分早前開展零基預算改革試點的省份如今已逐漸收獲改革成效。2022年，安徽以全面實施零基預算改革為抓手，積極推進預算管理方式創新，兩年多時間，安徽全面清理重塑省級185項支出政策，清退壓減資金85.8億元。
東北財經大學會計學院審計系教授唐大鵬告訴證券時報記者，零基預算模式允許財政資源根據當前的實際需求進行分配，避免“沉淀資金”和“預算剛性”，也有助于識別和糾正過去的預算錯誤，確保每項支出都能經得起嚴格的審查和評估，從而提高預算透明度。
推行改革
需“卸包袱”與“一盤棋”
改革并非一帆風順，早年間推進零基預算試點的省份改革效果不一。目前，地方財政收支緊平衡壓力不減，部分地區債務“包袱”較重，推行零基預算改革面臨諸多現實壓力，在零基預算下，每一項支出都需要重新評估和論證，這在短期內或導致財政支出的不確定性增加。
推行零基預算改革需要對每一個發債項目進行詳細分析和評估。截至2024年9月末，全國地方政府債務余額已超44萬億元，其中包括非政府債券形式的存量政府債務1662億元。“這意味著預算編制人員需要花費大量時間和精力進行數據收集、分析和評估存量項目。”唐大鵬表示，在財政收入增長放緩的情況下，地方財政可能傾向于保護既有支出項目，以確保基本公共服務的穩定供給，從而對零基預算的推行構成阻力。
政府總預算由部門預算構成，如何推動各部門由以往的“護盤子、爭資金”向“謀項目、講績效”轉變，是深化零基預算改革的關鍵，也是推進改革的一大挑戰。
看安徽改革實踐，為突破傳統的資金分配使用模式，安徽建立重點領域統籌資金使用工作專班機制，確保資金跨部門整合。在支持科技創新上，安徽將省科技重大專項、“揭榜掛帥”、長三角聯合攻關等政策整合成一個“省科技創新攻堅計劃專項”，由科技部門牽頭，資金總量從原來的每年約4億元強化至10億元。
對外經濟貿易大學政府管理學院院長李明對證券時報記者表示，能否調動預算管理部門和支出部門，特別是相關工作人員的積極性，是改革工作的重中之重。
改革試點有望擴圍
財政部部長藍佛安近期表態，擬在今明兩年集中推出一批條件成熟、可感可及的改革舉措，“特別是一些事關頂層設計的基礎性制度，比如說健全預算制度”。
上海財經大學公共經濟與管理學院教授鄧淑蓮向記者表示，近期多地提出將深化零基預算改革，很大程度上反映出中央對此番改革的重視，也意味著自上而下推進零基預算改革已提速。
在中國財政學會預算績效管理專業委員會常務理事肖鵬看來，那些“地方財力緊張、本級黨委政府主要領導人有改革創新意識、財政部門領導有改革主動性”的地區，將可能成為零基預算改革的先行地。
為更好推動改革落地，唐大鵬建議，中央政府需明確改革目標，制定統一的零基預算編制指南和零基預算分類指導方案，確保各地區、各部門在執行過程中有明確的標準和依據。同時，要完善相關法律法規，為零基預算改革提供堅實的法律基礎。此外，加大預算收入統籌力度。中央應加強對地方財政的指導和監督，確保預算收入的合理分配，為零基預算改革提供穩定的資金來源。
鄧淑蓮也表示，改革可實行總體規劃、分步實施原則。對新增項目保持零基預算方式，對存量項目分批次、分階段、規律性進行零基預算的審核清理和績效評價，在一定期限內，每年完成一定比例，期滿將全部存量項目梳理完畢，如此滾動進行。
從中長期看，深化零基預算改革并不意味著完全放棄基數預算，這兩種預算模式各自有其特點和適用場景。鄧淑蓮解釋道，零基預算的預算決策方式、預算分類、預算編制、預算過程的控制以及預算結果的評估和審計均不同于基數預算方式，在目前情況下，實現完全的零基預算并不現實。
