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司迪
2024-10-16 20:27
張銳（中國市場學會理事、經濟學教授）
中國人民銀行行長潘功勝日前參加國際貨幣基金組織（IMF）在美國華盛頓特區召開的第49屆國際貨幣與金融委員會（IMFC）會議時表示，IMF的份額占比調整對于基金組織治理、代表性和合法性都至關重要，各方應合作推動基金組織份額改革，盡快就新的份額公式達成共識，為實現份額占比調整奠定基礎。據悉，連同博鰲亞洲論壇2024年年會上的發言，潘行長已是不到1個月的時間兩次重申上述觀點。
第二次世界大戰后，美國牽頭創建了布雷頓森林體系，其中IMF和世界銀行就是該體系的兩大國際金融支柱。雖然在上世紀70年代布雷頓森林體系解體，但IMF卻保存了下來。按照《國際貨幣基金組織協定》，IMF的職責是監察貨幣匯率和各國貿易情況，當成員國陷入國際收支不平衡時，便通過提供中短期貸款滿足成員國的融資需求，改善國際收支失衡問題，同時IMF可以向成員國提供技術援助，幫助各國加強政策設計和提高政策運籌能力。為此，IMF創建了特別提款權（SDR）制度，SDR根據會員國認繳的份額組成資金池，成員國在遭遇貿易赤字時，可以將自己賬戶中的SDR部分或全部兌換成可自由使用的外匯，也可以將賬戶下的SDR轉入一般資源賬戶，以用來償債或支付貿易付款與特定貸款等，還可與黃金、自由兌換貨幣一樣充當國際儲備。
作為全球性與多邊性的國際金融機構，IMF截至目前已有成員國190個，每個成員國都在該組織中有一個配額或者份額，份額以百分比計算，決定著成員國對IMF的貢獻，同時反映出其在IMF中的投票權重以及獲得緊急融資規模的大小，因此，IMF在性質上就是一個以份額為基礎的國際金融機構。在份額繳納方式上，IMF要求會員國25%以黃金或可兌換成黃金的貨幣繳納，其余則以本國貨幣繳納，最終匯總后以SDR來計值，其中成員國的GDP在SDR占50%的權重，開放度占30%的權重，經濟波動性占15%的權重，國際儲備占5%的權重。作為占比最大的指標，GDP的60%是按市價計算，40%則基于購買力平價計算。
全面地分析，雖然IMF的資金池中有一部分來自市場發債融資，同時近年來IMF也開發出一些新的融資工具，如半永久性的新借款安排和臨時性的雙邊借款安排等，但不是融資額度有限，就是穩定性較差，同時所融資金也遠遠不能滿足市場需求，這樣，成員國的出資份額繼續保持IMF主要資金來源的地位。當然，由于份額配比調整的滯后性等多種因素的影響，IMF基于份額的可貸資金占比近年來不斷下降，目前已降至總可貸資金的40%左右。顯然，及時的份額調整直接關乎著IMF資金池是否充實無憂，也左右著IMF的危機救助以及維護全球金融穩定的實力與能力。
對于成員國而言，在IMF票權份額的分配由“基本票+份額票”組成，其中每個成員國可獲250張基本票，份額票則對應著上述的SDR各項權重指標，而在投票機制上，采取“基本票+份額票”的表決權機制，其中最重大事務須85％有效多數通過，重大事務要求70%有效多數通過。按照規定，IMF至少每五年進行一次配額審查，并根據全球經濟格局變化進行相應調整。這種制度安排的初始目的在于，倒逼成員國加快經濟發展，提升經濟的開放程度，維護貨幣價值的穩定，進而形成支撐全球經濟與金融穩定的強大合力。但回過頭去看，由于IMF中原始優勢力量的影響，成員國份額的調整其實并沒有按照約定時間進行，圍繞著份額調整的國際呼聲也連綿不斷，國際貨幣基金組織的有效性與合法性也反復遭到質疑與詬病，正是如此，在由份額與治理改革、監督改革、融資能力與融資方式改革以及特別提款權改革等IMF“一攬子”改革構成中，份額與治理改革被稱為“IMF懸崖”。
資料顯示，截至目前IMF僅在2006年與2010年進行了兩輪份額變革，前一次改革中IMF在增資擴股的同時擴張了基本票權，且發達國家向新興市場國家轉移了4.9%的投票權，使得后者票權比重升至39.5%；相比第一次調整，第二次的變革力度要大一些。此次改革后，有約6%的份額向新興市場和發展中國家轉移，特別是中國份額占比從3.996%升至6.394%，排名從第六位躍居第三位，僅次于美國和日本，同時，巴西、俄羅斯、印度都上升到前十位。但值得注意的是，2010年的份額結構調整是在兩個欠發達的歐洲國家向新興經濟體轉移份額實現的，美國的投票權依然穩定在16.8%，也就是說繼續保持著超過15%的重大決策否決權。
作為每5年進行一次份額總檢查的既定動作，去年年底IMF理事會以92.86%的贊成票批準了增加份額的決議，根據決議，成員國將以50%等比例提高各自繳納的份額，并在2024年年底之前完成，由此，IMF的總份額資源將達約9600億美元，相當于提高至7157億SDR。的確，除了自身的“糧倉”有所充盈外，過去兩年中以美聯儲為首的發達國家中央銀行采取了強力度的貨幣緊縮政策，帶動了全球利率的上升，隨之而來的全球融資條件緊縮，又提高了融資成本，加劇了國際金融市場動蕩，全球高通脹和高債務風險不斷演化，給發展中經濟體和低收入國家的金融穩定性帶來嚴峻挑戰。在這一背景下，IMF增資有助于滿足成員國的融資需求，提升對全球經濟及脆弱國家經濟增長的支持能力。但值得強調的是，本次份額的變化只是表現為成員國的無差別增資，尚未涉及份額重新分配和份額公式調整等議題，而這些敏感問題的解決，國際輿論寄希望于下一輪份額的總檢查。
事實上，距離2010年的份額調整，時間上已經過去了14年之久，其間全球經濟格局發生了巨大變化，不同經濟體的經濟力量格局也遠非以前，按照現有IMF份額公式，目前IMF成員國的代表性存在被高估或低估的情況，其中，代表性被低估的成員國占成員國總數的41%，主要是新興市場和發展中國家，具體說來至少25個成員國存在經濟實力和在IMF中的話語權和代表性嚴重不匹配的矛盾。另一方面，雖然IMF幾輪增資后發展中國家的基本票權總體上得到擴張，但隨著增資擴股的實施，基本票權的占比卻從最初的11.3%降到目前的5.5%，如此低微占比使表面上代表公平分配的基本票權在決策時幾乎毫無意義；而最為重要的是，論整體票權，發達國家在IMF中占比依然要比新興市場國家高出15.4個百分點，其中美國所擁有的投票權比重依然確保了它對最重大事務的“一票否決”權，同時美歐加起來的票權比重超過了30%，同樣對重大事務可行使“一票否決”權。
尤其不得不面對的是，在IMF的治理結構中，作為最高決策機構理事會的掌控人，長期由美國公民或歐洲國家公民出任，而在少數發達國家擁有“一票否決”權的前提下，想要徹底顛覆美歐公民把持IMF頭把交椅的傳統制度幾乎沒有任何可能，屁股決定腦袋，IMF份額的調整要讓部分發達國家割肉放血，僅在IMF決策層面就很難啟動；另外，按照美國財政部助理部長埃德溫·杜魯門計算，即便是最應該提高份額的25個國家份額增幅只滿足一半的目標，美國在IMF中的投票權占比將降至15%這個臨界線附近，對此，美國絕對會行使“一票否決”權，表面上看起來十分美好的改革也必然泡湯。
顯然，IMF的份額變革不可能快速到位，而只能采取結構化的漸進方式。首先，作為影響份額票權的重要變量，GDP的測量可以由混合計算改為單獨由購買力平價計算，發展中國家因此可以增加票權比重的5%左右，在此基礎上可以對其他變量得分展開增減調整，如降低開放度、國際儲備的得分，新增成員國的收支失衡程度和人口因素，進一步適度增大新興市場國家的份額票比例，且上述結構性變化也并沒有破壞發達國家的底線從而具有可行性。同樣的溫和改革方式也可運用在對IMF投票表決機制的簡化層面，基本思路是，除了最重要事務需要全體一致通過外，其他重要事項統一采用70%有效多數通過，取消85%有效多數通過的表決方式，這看起來取消了“一票否決”權，但美國若持異議照樣可以聯合G7成員國行使30%以上的否決權；此外，所有要求70%多數票的決議都應采取雙重投票制，即既需要投票權超過總投票權的70%，同時投贊成票的國家數量要超過全體與會成員數量的60%，以真正實現成員國的主權平等。如此推動方式不僅讓不同國家均有條件地獲得否決權，更容易讓不同的利益集團在變革面前達成妥協并相向而行。
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