證券時報網
2024-10-16 19:04
近日，中辦、國辦聯合印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（以下簡稱《通知》），就地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）發行的總體要求和基本原則，專項債券項目融資及配套措施等問題作出決策部署，為專項債券發行提供了新導向。
近年來，國務院和有關部門密集出臺系列文件，劍指地方政府債務。這些政策“組合拳”的一個明確指向，就是通過嚴格規范地方政府舉債融資行為，借以不斷強化舉債融資自我約束，促進加快形成規范完善的地方政府投融資機制。《通知》的出臺，為豐富完善“組合拳”政策體系，充分發揮“組合拳”整體效能增添了新動力。
早在2017年7月召開的全國金融工作會議上，習近平總書記就特別強調指出，“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量”。從習近平總書記說這番話時恰逢部署“防控金融風險”任務，以及受國內外不確定因素影響有所加大的情勢下綜合分析，不正確的“政績觀”乃導致地方政府債務膨脹的主要推手，嚴控地方政府債務增量的實質乃防控地方政府債務風險。這也即政策“組合拳”的發力點和根本目標之所在。
據統計，截至2018年末，我國地方政府債務余額18.39萬億元，債務率76.6%，低于國際通行的100%-120%的警戒標準。雖然風險總體可控，但潛在風險不可小覦。從地域分布上來看，我國還有不少地市本級和縣級的債務率超過了100%。更為重要的是，還有一些隱形債務（地方融資平臺）并未納入監管的視野。
眾所周知，地方融資平臺由地方政府一手操辦成立，成立的初衷就是為地方政府提供融資服務。盡管政策“組合拳”嚴禁地方政府為融資平臺債務“兜底”和承擔償還責任，但金融機構依然對融資平臺情有獨鐘、不離不棄，看中的正是兩者間的“曖昧”關系。不可否認，正是受不正確“政績觀”的引導，地方領導的升遷也就自然而然地與地方經濟的發展績效緊密地聯系了在一起。由此，地方政府空前高漲的投資激情與力不從心的“財權”形成鮮明對照，為了彌補資金缺口，除了“土地財政”外，就只得由地方融資平臺擔綱主力了。尤其是在經濟下行壓力加大和保增長任務繁重的情況下更是如此。
話又說回來，在某種意義上，適度的政府債務并非壞事，關鍵是如何把握好這個“度”，因為這個“度”不單單是個債務規模大小問題，而且還是一個債務風險不斷積累和集聚的問題，同時它還涉及代際轉移、激勵兼容、資源跨期分配等諸多更深層的問題。
如此看來，《通知》的出臺，旨在通過專項債券發行的導向作用，著力解決地方申請、省財政代發“規模管控”發行機制框架下地方政府債務增量替代和結構優化問題，進而達到既能防控地方政府債務風險，又能“倒逼”矯正不正確“政績觀”的雙重目的。
專項債券作為一種新型政府融資工具，因其將項目融資與項目收益、償債能力匹配了起來，故而具有無風險的特征。也就是說，專項債券的發行雖然為地方政府貢獻了債務增量，但并未貢獻債務風險。在這種意義上，專項債券被視為地方政府債務的增量替代與結構優化機制。因為在融資需求既定的前提下，適度擴大專項債券融資比重，事實上是在以無風險資產替代有風險（隱形債務等）資產，從而在客觀上起到了優化債務結構、降低債務風險的作用。
從現實需求出發，按照《通知》要求，對于有固定收益的公益性項目，均可通過發行專項債券的形式進行融資，以對應的政府性基金收入或項目收入分期償還。尤其是對于基礎設施建設來說，更應該大膽采用這種方式，因為由這些基礎設施產生的直接收益以及由此推動的持續增長的財政收入惠及年限長達數十年，在其受益期內用新增收益和財政收入分期償還債務，不僅在未帶來任何風險的前提下使得地方政府債務結構得以優化，而且還完全符合“權責發生制”原則，能夠有效破解代際轉移、激勵兼容和資源跨期分配難題，實現代際公平。
當然，要想充分發揮專項債券的導向作用，還需營造適宜的環境條件，主要包括：一是加快研究制定地方政府債務管理體系和法律規范，為規范地方政府債務管理提供基本遵循；二是健全完善社會公眾預算參與制度和債務資金運行管理制度，強化社會公眾在政府活動中的監督作用；三是推行權責發生制政府綜合財務報告制度，增強政府資產負債的透明度；四是強化地方人大在地方政府投融資決策中的監督作用，完善地方政府債務實時動態跟蹤監管機制。尤其是在地方政府舉債融資合理性、可行性和可持續性“嚴防死守”方面，通過借力人大監督，可以筑牢地方政府債務風險防線。
