證券時報網
劉俊伶
2025-01-17 22:16
源自證券時報官微
據證監會網站消息，1月17日，證監會發布了《中國證監會行政處罰裁量基本規則》（以下簡稱《裁量規則》），自2025年3月1日起施行。
規范行政裁量權是推進法治政府建設的關鍵一環。將法律、行政法規、規章中的原則性規定或者具有一定彈性的執法權限、裁量幅度等內容予以細化、量化，直接關系到執法標準的統一性和監管權威性，對于促進公平執法、穩定市場預期，具有重要意義。近年來，《證券法》《期貨和衍生品法》相繼修訂、出臺，定額罰與倍數罰的幅度上限拔高，新形勢下如何用足用好法律賦予的行政處罰權，是迫在眉睫的問題。因此，有必要制定出臺專門的行政處罰裁量標準規則，明確行政處罰梯次，統一各執法機關裁量標準，為公平開展行政執法工作提供制度保障。
證監會于2024年6月7日至7月7日就《裁量規則》向社會公開征求意見，并通過召開座談會、書面征求意見等形式聽取了有關方面的意見。社會各界對《裁量規則》內容總體支持，提出的修改完善意見建議，證監會逐條認真研究，合理建議均予以吸收采納。
《裁量規則》共二十五條，主要包括以下內容：
一是明確裁量階次和裁量情節。設置“不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰”等六檔裁量階次，并規定各檔裁量階次的適用情形。
二是明確相關處罰規則。對于共同違法，確立“先整體認定后區分處罰”的裁量規則。對于單位直接責任人員，從其在違法行為中所起的作用、職務及履行職責情況、知情程度、知情后采取的行動等方面，綜合分析認定責任大小和處罰幅度。對于多次違法，明確了“多個獨立違法行為累計處罰”的基本規則。
三是建立主要負責人批準或者集體討論制度。對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰的，應當經負責人集體討論決定。適用《裁量規則》可能出現明顯不當、顯失公平，或者客觀情況發生變化，需要調整適用的，應當經證監會主要負責人批準或者集體討論決定。
四是落實“立體追責”和“行刑銜接”。將證券期貨違法的行政處罰與刑事責任、民事責任以及行政監管措施、自律管理措施等進行銜接。規定了三類“行刑銜接”情形的處理方式。
五是加強證監會的監督指導。明確證監會對派出機構行使處罰權進行監督、指導，實現處罰標準適用的統一。
下一步，證監會將嚴格貫徹落實黨中央、國務院關于依法行政的一系列決策部署，進一步規范統一行政處罰裁量標準，保障執法公平透明，落實好《證券法》《行政處罰法》和《裁量規則》各項規定，盡快形成導向明確、邏輯清晰、科學完備、有效管用的行政處罰裁量體系，進一步穩定市場預期，維護公平正義，為建設安全、規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供更加堅實的法治保障。
值得一提的是，證監會有關部門負責人就《裁量規則》回答記者提問時表示，用好法律授權，按照過罰相當原則，嚴肅懲處重大違法個案，提高違法成本。例如，對于控股股東、實際控制人組織指使財務造假、通過“偽市值管理”實施操縱、惡意減持套利等情節惡劣、危害嚴重，且沒有從輕、減輕情節的案件，依法適用從重階次，直至頂格處罰。又如，在從重處罰情節中，細分八種“應當從重處罰情節”和八種“可以從重處罰情節”，進一步限制自由裁量權。
1月17日，證監會發布《裁量規則》。證監會有關部門負責人就《裁量規則》回答了記者提問。
一、問：制定《裁量規則》的背景是什么？
答：行政裁量權的行使事關人民群眾切身利益，規范行政裁量權是推進法治政府建設的關鍵一環。《行政處罰法》第三十四條規定：“行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中強調要“完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度”。
在2019年《證券法》修訂、2022年《期貨和衍生品法》出臺后，定額罰的金額上限最高至二千萬元，倍數罰的幅度上限最高至十倍。將具有較大彈性的裁量幅度予以細化量化，用足用好法律賦予的行政處罰權，對于避免行政執法該嚴不嚴、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現象，穩定市場預期，維護公平正義具有重要意義。
同時，根據《國務院關于加強監管防范風險推動資本市場高質量發展的若干意見》（即新“國九條”），落實好監管“長牙帶刺”、有棱有角要求，需要有一套公正、科學、清晰、透明的裁量標準，確保精準打擊、嚴監嚴管，同時避免嚴而無序、嚴而無度。
為此，我們認真總結近年來特別是修訂后《證券法》實施以來的行政處罰案件辦理經驗，針對實踐中常見、多發的處罰裁量問題深入研究，廣泛調研座談，聽取各方意見建議。在此基礎上制定了《裁量規則》，用于指導、規范證監會及其派出機構的行政處罰裁量工作。
二、問：《裁量規則》的主要內容有哪些？
答：《裁量規則》共二十五條，主要包括以下內容：
一是明確行政處罰裁量的基本要求。明確制定目的和依據、行政處罰裁量的定義、行使裁量權應當遵循的指導原則和裁量政策。
二是明確裁量階次和裁量情節。規定行政處罰裁量分為不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰等裁量階次，對其含義和劃分方式作出明確，并分別規定各裁量階次的具體適用情形。當事人同時具有從輕、減輕或者從重處罰情節的，規定應當結合案件具體情況綜合考慮后進行處罰。
三是結合證監會及其派出機構行政處罰實際，明確沒收違法所得、共同違法人處罰、單位直接責任人員處罰等方面的要求；關于行為個數和處罰次數問題，明確“多個獨立違法行為累計處罰”；關于新舊法律適用問題，明確“從舊兼從輕”和“違法行為跨越新舊法的適用新法”；結合《行政處罰法》等法律法規和相關政策文件要求，明確主要負責人批準或者集體討論的情形、推進“立體追責”和“行刑銜接”的基本要求，明確證監會對派出機構行使處罰權進行監督、指導。
三、問：《裁量規則》有哪些突出特點？
答：《裁量規則》主要有以下幾個突出特點：
一是使行政處罰裁量更加精準和透明。《裁量規則》區分不同裁量階次，細化不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。特別是對于罰款有一定幅度的，明確了在法定幅度以內，從輕、一般、從重的分檔標準，這就使裁量更加精準，避免簡單地一律就高或者就低處罰，防止過罰不相適應，重責輕罰、輕責重罰，并且能夠讓人民群眾看得明明白白，感受到公平正義。
二是體現從嚴監管的政策導向。用好法律授權，按照過罰相當原則，嚴肅懲處重大違法個案，提高違法成本。例如，對于控股股東、實際控制人組織指使財務造假、通過“偽市值管理”實施操縱、惡意減持套利等情節惡劣、危害嚴重，且沒有從輕、減輕情節的案件，依法適用從重階次，直至頂格處罰。又如，在從重處罰情節中，細分八種“應當從重處罰情節”和八種“可以從重處罰情節”，進一步限制自由裁量權。
三是堅持處罰與教育相結合。充分發揮行政處罰教育引導公民、法人和其他組織自覺守法、配合監管的功能。例如，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予處罰；又如，對于案發前主動舉報單位違法行為，并且積極配合查處的“吹哨人”，依法減輕處罰；再如，對違法事實沒有異議，簽署認錯認罰具結書的，可以從輕處罰。
四、問：關于共同違法的行政處罰裁量有哪些要求？
答：兩個以上當事人共同實施操縱市場、內幕交易等違法行為，主觀惡性強，客觀危害性大。根據相關法律規定和基本法理，《裁量規則》對此種處罰裁量作出專門規定，概括而言就是“先整體認定后分別處罰”，即：首先將所有當事人作為一個整體，認定主觀過錯、違法行為和違法所得，然后根據各當事人在共同違法中的地位、作用，明確分別承擔沒收違法所得、罰款的金額。但是，如果法律、行政法規、規章已經對共同違法行為規定了獨立罰則的，則按照相應罰則處理。例如，發行人的控股股東、實際控制人組織、指使實施欺詐發行或者信息披露違法行為，社會危害性大，是從嚴打擊的重點，《證券法》第一百八十一條、第一百九十七條已經為其設置獨立罰則，不必再按照共同違法進行處理。因此，《裁量規則》第十四條規定“但書”，為類似的一些特殊情形做好銜接安排。
五、問：《裁量規則》在立體追責、綜合懲防方面作了哪些規定？
答：打擊證券期貨違法活動，必須懲、防、治并舉，持續加大全方位立體化追責力度。按照黨中央、國務院決策部署，以及相關法律、行政法規、規章要求，《裁量規則》規定，對違法行為涉嫌犯罪的，應當依照規定及時移送司法機關，依法追究刑事責任。對違法行為同時構成民事侵權的，依法配合做好民事責任追究。依法不予處罰的，可以根據情節采取相應的行政監管措施并記入證券期貨市場誠信檔案、通知自律組織依法采取紀律處分等自律管理措施。通過多措并舉，切實發揮保護投資者特別是中小投資者合法權益的功能，維護良好市場生態。
同時，《裁量規則》對行刑銜接作了進一步明確：一是“先行后刑”的情形。違法行為涉嫌犯罪，移送司法機關時已給予沒收違法所得、罰款的，移送文書中應當寫明沒收違法所得、繳納罰款情況。二是“先刑后行”的情形。違法行為構成犯罪被判處罰金后，對該違法行為還需要給予行政處罰的，不再給予罰款。三是“刑事回轉”的情形。違法行為涉嫌犯罪，移送司法機關后，對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，依法進行處罰。
六、問：下一步，在推動落實《裁量規則》方面有哪些考慮？
答：《裁量規則》是貫徹落實黨中央、國務院關于依法行政相關決策部署的重要舉措。下一步，我們將強化組織落實，確保《裁量規則》落到實處、發揮實效。一是加強宣傳解讀，充分傳導“重違嚴懲、過罰相當”的執法理念，使廣大人民群眾充分了解監管機構的政策導向和價值取向，使市場參與者特別是控股股東、實際控制人、上市公司董事、高級管理人員、證券期貨市場從業人員守規矩、知敬畏，自覺運用《裁量規則》約束、規范市場行為。二是做好業務培訓，確保證監會及派出機構從事行政處罰工作的人員學好用好《裁量規則》，在案件調查、審理、聽證、作出處罰決定等各個環節都嚴格按照《裁量規則》規范執法行為。證監會也將進一步加強對派出機構正確行使行政處罰裁量權的監督、指導。三是以《裁量規則》等文件為基礎，加強頂層設計，聚焦重點問題，在行政處罰制度建設上持續發力，力爭形成導向明確、邏輯清晰、科學完備、有效管用的證監會行政處罰規則體系。
